Ley 22 en Puerto Rico le cuesta cientos de millones de dólares a contribuyentes de EE.UU., revela informe de la GAO
Informe realizado a pedido de demócratas en el Congreso confirma lenta fiscalización del IRS a extranjeros con decretos de exención contributiva en la isla
El representante Jared Huffman, de California, es el demócrata de más alto rango en el Comité de Recursos Naturales de la Cámara federal. Crédito: Mariam Zuhaib | AP
NUEVA YORK – Un informe de la GAO (Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno) confirmó que Estados Unidos pierde cientos de millones de dólares al año en contribuciones como resultado de leyes como la 22 en Puerto Rico que otorga exenciones fiscales a multimillonarios que se relocalizan en la isla bajo promesa de inversión.
“Desde 2012, miles de personas se han mudado de Estados Unidos continental a Puerto Rico y han recibido incentivos fiscales del territorio, cuyo objetivo es atraer nuevas empresas y residentes a la isla y, con ello, impulsar el crecimiento económico. Las personas que se benefician del programa de incentivos para inversores residentes de Puerto Rico (Ley 22) también pueden, de forma independiente, estar exentas en gran medida del pago de impuestos federales sobre la renta, dependiendo de la fuente de sus ingresos. En concreto, descubrimos que, en conjunto, la disminución de los ingresos fiscales federales provenientes de los contribuyentes que se acogen al programa de incentivos para inversores residentes de Puerto Rico podría ascender a cientos de millones de dólares al año”, concluye el informe titulado “IRS debería mejorar la supervisión de los contribuyentes que solicitan la exención de impuestos federales”.
El documento de 54 páginas detalla que para el 2021, el año más reciente sobre el que la GAO cuenta con datos completos, aproximadamente, 2,200 extranjeros eran beneficiarios de la llamada Ley 22 o “Ley Para Incentivar el Traslado de Individuos Inversionistas a Puerto Rico”.
“El análisis revela una disminución significativa en el ingreso imponible federal promedio y en los impuestos federales pagados por esta población entre los 5 años anteriores y los 5 años posteriores a su traslado a Puerto Rico. El análisis de la GAO concluyó que la disminución en la recaudación de impuestos federales en total podría ascender a cientos de millones de dólares al año”, precisa el reporte.
Sobre la Ley 20 o “Ley para Fomentar la Exportación de Servicios”, que reduce la tasa contributiva sobre ingresos y otorga exenciones contributivas sobre la propiedad a quienes busquen expandir sus negocios fuera de Puerto Rico, el informe indica que, entre 2012 y 2024, casi 4,000 personas se beneficiaron.
Los resultados del estudio revelan que el efecto en la economía de Puerto Rico de los incentivos es difícil de determinar con precisión, ya que la evidencia sobre los costos y beneficios generales es contradictoria.
“Esto se debe, en parte, a que los beneficiarios representan una pequeña fracción de la población de Puerto Rico. Algunos estudios económicos realizados para el gobierno de Puerto Rico sugieren un aumento en la actividad económica y el empleo relacionados con los incentivos fiscales, mientras que las perspectivas locales y los datos de migración sugieren resultados mixtos”, destaca la GAO en su evaluación.
El texto resalta que la campaña de fiscalización iniciada en el 2021 por el Servicio de Rentas Internas (IRS) con el fin de identificar a los beneficiarios de la Ley 22 que no estén cumpliendo con sus obligaciones fiscales federales ha sido deficiente.
Lo anterior se debe a la falta de prioridad que le ha dado el IRS a la investigación y la poca comunicación con las autoridades en la isla.
“Hasta 2025, el IRS no pudo obtener datos completos de los contribuyentes que se acogieron al incentivo para inversionistas residentes de Puerto Rico, incluyendo sus números de Seguro Social, para garantizar el cumplimiento de las leyes tributarias federales. Además, el IRS no cuenta con un plan documentado para obtener de forma regular los datos más recientes de Puerto Rico en el futuro. Obtener estos datos periódicamente mejoraría la capacidad del IRS para garantizar el cumplimiento tributario”, especifica la investigación.
En esa dirección, la pesquisa arroja que el IRS no le dio seguimiento a los referidos de funcionarios del gobierno del territorio que identificaron a contribuyentes estadounidenses cuya residencia en Puerto Rico no pudieron confirmar. “El IRS tampoco tiene un plan para priorizar futuras remisiones. La GAO analizó estas remisiones junto con datos del IRS e identificó a contribuyentes con indicios de posible incumplimiento de la legislación fiscal federal, información que compartió con el IRS”, añade el documento.
La Ley 22 otorga exenciones de impuestos sobre ingresos pasivos (intereses, dividendos, ganancias de capital) bajo ciertos requisitos. Uno de estos es que los extranjeros, que principalmente provienen de EE.UU., se conviertan en residentes bona fide de la isla y permanezcan en el territorio al menos 183 días al año.
La ley federal exime a los residentes de Puerto Rico del impuesto federal sobre la renta proveniente de fuentes en Puerto Rico. El IRS es la entidad responsable de garantizar que los contribuyentes que se acogen al incentivo para inversionistas residentes de Puerto Rico cumplan con sus obligaciones tributarias federales.
Los resultados de la indagatoria apuntan a que el IRS ha desaprovechado oportunidades para utilizar los datos de las autoridades en Puerto Rico para investigar a los estadounidenses que se benefician de la Ley 22.
“Las deficiencias en la comunicación entre el IRS y (Departamento de) Hacienda retrasaron la obtención de estos datos por parte del IRS durante años. Establecer procedimientos para obtener regularmente datos actualizados sobre todos los contribuyentes relevantes de Hacienda fortalecería los esfuerzos de cumplimiento del IRS”, exponen los resultados de la pesquisa.
El reporte agrega que, a pesar de la información que el gobierno de Puerto Rico le suministró, el IRS no investigó a cabalidad los casos de posible incumplimiento.
“En concreto, el DDEC (Departamento de Desarrollo Económico y Comercio) identificó a 179 contribuyentes que no presentaron pruebas de haber residido en Puerto Rico durante los 183 días requeridos al año, uno de los requisitos que los contribuyentes deben cumplir para obtener la exención del impuesto federal sobre la renta proveniente de Puerto Rico. El IRS solo revisó un pequeño número de estos casos antes de determinar que la información no requería atención prioritaria. Sin embargo, revisamos estos expedientes e identificamos un número significativo de contribuyentes con indicios de posible incumplimiento, información que hemos compartido con el IRS”, especifica la GAO.
De acuerdo con el texto, el requisito de residencia aplica tanto para el incentivo a inversores residentes como para la exención del impuesto federal sobre la renta.
La evaluación de la GAO de los informes de auditoría del DDEC en comparación con los datos del IRS llevó a la identificación de un número significativo de contribuyentes con indicios de posible incumplimiento de sus obligaciones tributarias federales.
“Aproximadamente la mitad de estos contribuyentes no declararon ingresos imponibles al IRS en 2019, el año más reciente del período de auditoría. Sin embargo, todos los contribuyentes que revisamos presentaban entre 1 y 7 años de incumplimiento del requisito de residencia de Puerto Rico entre 2013 y 2019. Si bien existen algunas diferencias entre los requisitos de residencia de Puerto Rico y los federales, es menos probable que los contribuyentes que no cumplen con el requisito de residencia de Puerto Rico cumplan con los requisitos de residencia federales. Los contribuyentes que no cumplen con los requisitos de residencia federales no son elegibles para la exención fiscal federal”, devela el informe.
Según los hallazgos, funcionarios del IRS declararon que no dieron seguimiento a los referidos de DDEC porque prefirieron invertir sus recursos en el análisis de datos de Hacienda, que cuenta con información “más relevante” que DDEC. “Sin embargo, cuando el IRS recibió las remisiones en agosto de 2023, Hacienda no le había proporcionado ningún dato de contribuyentes, y el IRS no volvió a solicitar datos a Hacienda hasta julio de 2024”, agrega el compendio.
Los funcionarios del IRS alegaron que la asignación de recursos entre las diferentes campañas se basa en su nivel de prioridad, por lo que consideraron innecesario establecer una guía escrita para enfocarse en referidos externos como los mencionados.
Otra deficiencia en la aproximación del IRS fue que, hasta este pasado noviembre, la agencia no había tomado medidas adicionales para educar a los contribuyentes que habían sido identificados como beneficiarios de la Ley 22 a través del envío de cartas informativas. “Según funcionarios del IRS, en noviembre de 2024 comenzaron a redactar una carta informativa dirigida a los contribuyentes que reciben dicho incentivo, como resultado de nuestra auditoría. En noviembre de 2025, el IRS finalizó el texto de la carta y utilizó los datos que proporcionamos durante el transcurso de esta auditoría para identificar a los destinatarios. Sin embargo, el IRS planea tomar medidas adicionales antes de enviar la carta, incluyendo la mejora continua de los datos de los contribuyentes necesarios para procesar los envíos”, explica la oficina.
En su defensa, personal del IRS dijo que no habían enviado cartas informativas anteriormente porque en ocasiones puede resultar difícil determinar si el inversionista está reclamando actualmente el decreto.
El reporte fue resultado de un pedido de investigación, en el 2023, por parte de los demócratas del Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes. El grupo solicitó a la GAO que auscultura cómo ciertas exenciones fiscales contenidas en la Ley 60 de 2019 de Puerto Rico o Código de Incentivos Contributivos estarían creando un paraíso fiscal para extranjeros millonarios en la isla sin no aportar beneficios a la población de Puerto Rico.
El documento fue divulgado este viernes por el miembro de alto rango del comité, Jared Huffman (California), y sus colegas de Nueva York, Nydia Velázquez, Alexandria Ocasio-Cortez y Ritchie Torres, estos tres de origen puertorriqueño.
Las recomendaciones de la GAO
Como solución al estancamiento, la GAO recomienda que el Comisionado de Rentas Internas establezca procedimientos para obtener periódicamente de Hacienda datos actualizados sobre todos los beneficiarios de la Ley 22 que residen en la isla.
“Estos procedimientos podrían incorporar las mejores prácticas de colaboración de la GAO”, anticipa la entidad.
El ente investigador además emplazó al comisionado a establecer un procedimiento por
escrito para revisar los casos de posible incumplimiento por parte de los beneficiarios de las exenciones fiscales que las agencias del gobierno de Puerto Rico identifiquen y les remitan.
Finalmente, el encargado del IRS debe tomar medidas para promover el cumplimiento voluntario, como el envío de cartas informativas que expliquen los requisitos clave que aplican a estos inversionistas.
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